深化行政非訴執行監督?補齊短板做實行政檢察工作
時間:2019-05-27  作者:  來源:檢察日報
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編者按 在今年的全國檢察長會議上,最高人民檢察院張軍檢察長著眼于推動“四大檢察”全面協調充分發展,針對當前行政檢察實際,鮮明提出了“做實行政檢察工作”的要求。作為行政檢察工作的重要組成部分,行政非訴執行監督工作的有效開展,對于充分發揮行政檢察功能作用,補齊行政檢察短板,實現檢察工作全面協調充分發展具有重要意義。本期“觀點·專題”聚焦“加強行政非訴執行檢察監督的理念與路徑”,敬請關注。

本期“觀點·專題”主持人:檢察日報社理論部編輯 劉卉

專題嘉賓:

姜明安 北京大學法學院教授

黃金娜 福建省人民檢察院行政檢察處檢察官

張相軍 最高人民檢察院第七檢察廳廳長

劉長江 北京市人民檢察院第四分院檢察官助理

行政非訴執行檢察監督 功能價值的五方面體現

北京大學法學院教授 姜明安

行政非訴執行檢察監督,是指人民檢察院依據人民檢察院組織法的授權對人民法院行使行政非訴執行職能活動的監督。行政非訴執行是指人民法院依據行政訴訟法和行政強制法的規定,應行政機關的申請,并對相應申請的合法性進行審查和作出執行裁定后,對在法定期限內不自動履行行政決定,且不申請行政復議和提起行政訴訟的公民、法人或者其他組織采取強制執行措施,強制執行行政決定的行為。

行政非訴執行檢察監督對于新時代全面推進依法治國,建設法治國家、法治政府和法治社會建設具有非常重要的,并為其他制度不可替代的作用。這一制度的主要功能和價值表現在下述五個方面:

一、實現憲法和人民檢察院組織法對人民檢察院的性質定位,全面履行人民檢察院的法律監督職能。憲法第134條和人民檢察院組織法第2條均將人民檢察院的性質定位為國家的法律監督機關。人民檢察院組織法第20條規定人民檢察院享有八項職權,其中四項法律監督職權中,有兩項包含行政非訴執行檢察監督:對訴訟活動的法律監督和對判決、裁定等生效法律文書執行的法律監督。行政非訴執行是行政訴訟法第八章規范的行政訴訟執行活動的重要內容之一,故屬于行政訴訟活動的組成部分;行政非訴執行,在行政機關提出申請后,人民法院無論是準予執行,還是不準予執行,都要作出裁定,此種裁定當然屬于判決、裁定等生效法律文書的范疇,對此種裁定的執行當然屬于對判決、裁定等生效法律文書執行的內容。因此,檢察機關加強行政非訴執行檢察監督對于其全面履行人民檢察院組織法賦予的法律監督職能,實現憲法和人民檢察院組織法對人民檢察院的性質定位具有重要意義。

二、保障人民法院依法、公正、高效履行行政非訴執行職能,?;ぷ魑恢蔥腥說墓?、法人和其他組織的合法權益。法律之所以授權人民法院履行行政非訴執行職能,而非授權行政機關自己強制執行(當然,法律也授權行政機關可以對某些比較緊急的或侵權可能性較小的行政決定實施強制執行),其主要目的在于防止行政機關違法行使職權,濫用權力,侵犯公民、法人或者其他組織的合法權益。雖然公民、法人或者其他組織對行政機關違法侵犯其合法權益的行政決定可以申請行政復議或者提起行政訴訟,但是,由于各種客觀或主觀的原因,存在放棄復議、訴訟的機會或者耽誤了復議、訴訟的法定期限的情形。在這種情況下,法律不將強制執行權賦予行政機關而賦予人民法院,就是要讓法院對行政決定的合法性進行審查,以阻止對可能的違法行政決定的強制執行,?;す?、法人和其他組織的合法權益。而法律的這種目的有賴于人民法院依法、公正地審查相應行政決定和正確作出準予或不準予執行的裁定并予以實施。如果法院、法官不依法、公正行使行政非訴執行職能,這種目的就會落空。然而,在目前的法治運行環境下,法院、法官違法、錯誤地行使行政非訴執行職能的情況難以完全避免。因此,為了加強對法院、法官依法、公正行使行政非訴執行職能的監督,以更好地?;す?、法人和其他組織的合法權益,法律賦予人民檢察院以行政非訴執行檢察監督的職能。

三、防止行政機關及其公職人員濫用職權,推進法治政府建設。行政非訴執行檢察監督的直接對象是人民法院,但是此種監督必然涉及行政機關,行政機關無疑構成了行政非訴執行檢察監督的間接對象。檢察機關在對人民法院就行政非訴執行案件作出的準予執行或不準予執行的裁定進行法律監督時,必然要審查行政機關所申請法院執行的行政行為的合法性。如果通過審查,發現相應行為的實施主體不具有行政主體資格,或者相應行為明顯缺乏事實根據或法律、法規依據,或者相應行為具有其他明顯違法并損害被執行人合法權益的情形,人民法院卻對其作出了予以執行的裁定,人民檢察院不僅應向人民法院發出檢察建議,制止人民法院對違法行政行為的執行,同時還應審查相應行政公職人員在實施相應行政行為的過程中是否有違法亂紀、濫用職權、貪污腐敗的行為。如發現相應公職人員有違法亂紀、濫用職權或貪污腐敗的行為,應將案件有關材料轉送紀檢監察機關調查處理。這樣,檢察機關在對人民法院行政非訴執行活動進行監督時,就同時也監督了行政機關及其公職人員的行政行為。檢察機關的這種監督無疑有利于防止行政機關及其公職人員濫用職權,推進法治政府建設。

四、支持公民、法人和其他組織依法維權,促進行政相對人守法和依法履行法定義務。行政非訴執行檢察監督大多是由公民、法人或者其他組織向人民檢察院申請監督啟動的,人民檢察院這種應申請啟動監督的程序實質是對公民、法人和其他組織維權行為的支持。當然,人民檢察院應申請啟動行政非訴執行監督程序,最后的結果不一定能如申請人所愿。如果行政機關的行政行為確實違法,人民法院仍裁定準予執行,檢察機關自然會支持申請人的申請。但是,如果行政機關的行政行為是合法的,公民、法人或者其他組織有義務履行行政行為為之確定的義務,人民法院裁定準予執行,檢察機關則不僅不會建議人民法院撤銷準予執行裁定,還應說服申請人自覺主動履行行政行為為之確定的義務;如人民法院已經啟動強制執行,則應說服申請人配合人民法院的強制執行。在這種情況下,行政非訴執行檢察監督實質上發揮了促進行政相對人守法和依法履行法定義務的功能和作用。

五、防范和化解社會矛盾,推進和諧社會、法治社會建設。公民、法人和其他組織不履行行政行為為之確定的義務,通常是其認為相應行政行為違法,侵犯了他們的合法權益,而行政機關申請人民法院強制執行,則通常是其認為相應行政行為合法,相對人不履行是違法的。在這種情況下,二者的爭議和矛盾如果不能獲得公正的處理,必然會影響社會的和諧和社會秩序的穩定,如果矛盾激化,還可能導致社會沖突。對此,人民檢察院展開行政非訴執行檢察監督,如認定行政機關的行政行為違法,可建議人民法院不準予強制執行,以平息行政相對人對政府的不滿和怨憤情緒;如認定行政機關的行政行為合法,相對人不履行違法,則教育相對人知法、守法,使之認識到自己抗拒履行的錯誤,從而自覺履行法定義務。上述情形無論屬于哪種情形,非訴執行檢察監督在其中均可發揮防范和化解社會矛盾,推進和諧社會和法治社會建設的功能和作用。

以行政非訴執行監督為突破口做實行政檢察工作

最高人民檢察院第七檢察廳廳長 張相軍

行政非訴執行監督是對人民法院行政非訴執行活動實行法律監督的一項重要職能。當前,行政非訴執行案件增長明顯,一些地方行政非訴執行難問題突出,加強行政非訴執行監督的重要性、緊迫性愈加凸顯。貫徹“講政治、顧大局、謀發展、重自強”檢察工作總體要求和“穩進、落實、提升”檢察工作主題,做實行政檢察工作,必須把行政非訴執行監督牢牢抓在手上,作為當前行政檢察的重要職能和行政檢察部門的重點工作,努力在深化行政非訴執行監督方面取得新成效。

加強行政非訴執行監督是適應全面依法治國新要求,踐行以人民為中心發展思想,發揮行政檢察“一手托兩家”功能作用的客觀需要。以習近平同志為核心的黨中央對全面依法治國高度重視,黨的十九大對新時代推進全面依法治國提出新任務,描繪了2035年基本建成法治國家、法治政府、法治社會的宏偉藍圖。推進全面依法治國,法治政府建設是重點任務,其核心、重心和難點是依法行政。中國特色社會主義進入新時代,人民群眾的民主意識、權利意識、法治意識越來越強,人民群眾對公平正義的需求已在行政案件包括非訴執行案件中得到越來越多的體現。而行政非訴執行是行政強制執行的最重要組成部分,對于實現案件當事人合法權益、維護行政權威至關重要。包括行政非訴執行監督在內的行政檢察,就其功能來說,是“一手托兩家”,既監督人民法院公正司法,又促進行政機關依法行政。加強行政非訴執行監督,有利于促進法院依法履職,確保裁定得到有效執行,?;さ筆氯撕戲ㄈㄒ?,有利于維護行政權威,促進行政機關依法行政,對于維護國家利益、社會公共利益和行政裁決權利人合法權益,都具有重要意義。檢察機關作為國家的專門的法律監督機關和重要的司法機關,理應發揮“一手托兩家”的作用,有效履行包括行政非訴執行監督在內的法律監督職能,在推進法治政府建設,促進依法行政方面發揮更大的作用。

加強行政非訴執行監督是加強基層檢察院行政檢察工作,補齊行政檢察短板,實現“四大檢察”全面協調充分發展的重要抓手。行政檢察是檢察機關法律監督職能的重要組成部分,它與刑事檢察、民事檢察、公益訴訟檢察共同構成“四大檢察”。行政檢察的核心是行政訴訟監督,包括裁判結果監督、審判人員違法行為監督和執行監督(含非訴執行監督)。雖然裁判結果監督是行政檢察的重要職責,但由于法律規定和行政訴訟的特點,經過再審后的案件都集中到了市級以上檢察院,基層檢察院受理的裁判結果監督案件很少,案件分布呈“倒三角”。這帶來的直接后果,就是基層檢察院作用發揮難的問題。破解這一難題,關鍵是推動形成最高檢、省級院、市級院以辦理裁判結果監督案件為主,基層院以辦理審判違法和執行監督案件為主,四級檢察院各有側重、全面履職的多元化行政檢察工作格局。特別是基層檢察院要把行政非訴執行監督作為重要抓手,作為解決基層院行政檢察發揮作用難的突破口。目前,法院受理行政非訴執行案件總量已經遠超行政訴訟案件總量,且此類案件一般由基層法院受理、審查、裁定和實施。行政非訴執行既涉及行政決定能否得到執行,又涉及行政相對人的合法權益?;?,理應成為行政檢察監督的重點。

2018年底,最高檢黨組認真貫徹落實黨的十九屆三中全會精神,把內設機構改革作為檢察工作創新發展的突破口,分別設立民事、行政檢察機構,專設公益訴訟檢察機構,延續多年的民事行政檢察部門一分為三,被社會各界譽為改革開放40年來檢察機關內設機構前所未有之大變革。在今年的全國兩會上,全國人大通過的關于最高人民檢察院工作報告的決議也第一次對“四大檢察”全面協調充分發展提出了要求。檢察機關內設機構改革,為包括行政非訴執行監督在內的行政檢察工作創新發展帶來重大機遇。總的看,在“四大檢察”格局中,行政檢察還是短板和弱項,特別是基層檢察院行政檢察工作更是如此。因此,補齊行政檢察短板,就必須把加強基層檢察院行政檢察工作擺在突出位置來抓;而改變基層檢察院行政檢察落后局面,目前必須把加強行政非訴執行監督作為突破口和重要抓手。這是立足基層檢察院行政檢察職權配置,綜合分析行政訴訟監督規律、特點、現狀基礎上的基本判斷和必然選擇。

認真貫徹最高檢黨組關于做實行政檢察工作的要求,深入推進行政非訴執行監督專項活動。在今年的全國檢察長會議上,張軍檢察長著眼于推動“四大檢察”全面協調充分發展,針對當前行政檢察在整個檢察工作中還是弱項和短板的實際,鮮明提出了“做實行政檢察工作”的要求,這就為行政檢察工作發展指明了前進方向。

長期以來,由于種種原因,行政非訴執行制度未能得到較好的落實。去年最高人民檢察院在全國檢察機關部署開展了行政非訴執行監督專項活動。今后要在鞏固專項活動成果,總結專項活動經驗的基礎上,做實繼續深化的工作,特別是要堅持圍繞中心服務大局,圍繞減稅降費、自然資源、社會保障、環境?;?、食品藥品安全等重點領域,結合各地特點適時開展“小專項”監督活動,促進解決一些地方非訴執行難、執行亂的問題。

要堅持以辦案為中心,在辦案中監督,在監督中辦案,通過辦理一件件實實在在的案件,監督糾正行政非訴執行受理、審查、裁定和實施中的突出問題。要加強跟進監督,對提出的檢察建議要跟蹤落實、跟蹤問效,努力把每一件檢察建議做到剛性、做成剛性;對重大案件,上級檢察院要加強掛牌督辦和業務指導。要堅持雙贏多贏共贏,加強與人民法院、行政機關的聯系溝通,建立健全信息通報、聯席會議、銜接配合等工作機制,推動提高公正司法和依法行政水平,推動我國行政強制執行體制機制不斷完善。要積極參與社會治理,把深化行政非訴執行監督與促進社會治理體系和社會治理能力現代化、法治化結合起來,對監督工作中發現的社會治理方面存在的問題和漏洞,深入查找原因,研究對策建議,向有關部門提出加強社會治理的檢察建議。

在監督與促進中實現雙贏多贏共贏

福建省人民檢察院行政檢察處檢察官 黃金娜

福建省人民檢察院探索開展行政非訴執行監督工作,辦理了一批典型案例,在此,就行政非訴執行檢察監督案件的審查思路與技巧總結如下。

抓住重點,加強對法院非訴行政執行的監督。主要包括:

第一,監督糾正怠于受理情形。行政機關向法院申請強制執行,有時存在有案不立、拖延立案等問題;有的因執行力量不足、害怕矛盾轉移、法律認識分歧等,逾期不受理非訴行政執行申請,也不作出是否準予強制執行裁定,導致行政處罰決定長期擱置,使行政監管目的落空,損害了行政執法活動的權威性和公信力。對此,通過發出檢察建議,督促法院按照法定程序辦理,既促進解決個案受理問題,也通過個案或者類案監督,促進解決普遍性怠于受理問題。

第二,監督糾正怠于執行行為。實踐中,有的作出準予執行裁定后未采取適當的執行措施,甚至不采取任何措施。對此,發出檢察建議把握的時間標準是:法院作出準予執行裁定后,超出三個月內未予執行的。針對執行案件查控手段單一、強制執行措施運用不足等問題,建議法院在查詢銀行賬戶等過程中化靜態查詢為動態跟蹤,及時有效地查控被執行人的財產。對于一些長期難以解決的類案,同時向行政機關和法院發出檢察建議,督促開展集中清理活動,推動召開工作協調會,最終促進案件得以執行。

第三,監督糾正執行不到位問題。目前,有的法院沒有按照行政處罰決定書或行政征收決定書內容全面足額執行,或在執行中遇到障礙未窮盡法定執行措施就裁定終結執行。對此,要加強審查把關,對不符合終結執行程序條件的非訴行政執行案件,依法監督予以糾正,并跟蹤實際執行效果。

第四,監督糾正執行中的其他錯誤行為。實踐中,有的非訴行政執行存在執行裁定錯誤、執行程序不規范、執行措施不當、侵害行政相對人或者案外人合法利益的情形。對此,堅持程序監督和實體監督并重,查清事實證據,找準法律依據,加強說理論證,有理有據有節地開展監督。

探索改革,促進依法行政和規范執法,實現雙贏多贏共贏。主要從三方面做好工作:

第一,開展督促行政機關依法、及時向法院申請強制執行專項工作。針對履職中發現的行政機關作出行政處罰后普遍存在未及時申請法院強制執行現象的問題,開展督促行政機關申請執行專項監督工作。

第二,充分發揮公益訴訟訴前程序作用,強化對具有行政強制執行權的行政機關怠于執行、違法執行的監督。法律將某些特定領域行政決定的強制執行明確授權給行政機關,但由于法律對自行強制執行的期限沒有明確規定,行政機關往往依賴于相對人自動履行義務,怠于自行強制執行,導致國家和社會公共利益一直處于受侵害狀態。這在拆除違法建筑、收繳??畹確矯娼銜<?。如對于行政機關不接受監督的,發出檢察建議的檢察院可以提請上級檢察院向被建議機關的上一級部門提出監督意見,必要時向同級人大常委會報告。對于符合提起公益訴訟要求的,做好與行政公益訴訟工作銜接。

第三,延伸監督觸角,促進行政機關依法行政。著眼于個案背后的共性問題,對于行政機關履職過程中的風險隱患剖析研判,如行政機關對同類問題適用法律不一致、多次執法中適用法律存在同類錯誤或有相同違法行為,以及工作制度、管理方法、工作程序違法或者不當的,提出改進執法工作的檢察建議,引起有關部門重視。

優化路徑探索全方位監督模式

北京市人民檢察院第四分院檢察官助理 劉長江

行政非訴執行監督實踐中,應立足法律監督憲法定位,優化監督方式,全方位做好行政非訴執行監督。

堅持辦案模式與辦事模式相結合。行政非訴執行監督,應貫徹雙贏多贏共贏理念,堅持辦案模式與辦事模式有機結合,在強化法律監督、拓展監督空間、增強監督實效和促進社會治理上下功夫,力求達到監督一案、帶動一片的效果。檢察建議,系行政非訴執行監督的主要方式。在新時代背景下,檢察建議可立足辦案探索出更多的新方式、新方法。如,檢察機關以促進類案問題解決為目標,以調研報告的形式分析原因、提出對策建議,引起關注和重視,有利于推動相關問題從體制、機制上真正得以破解。

堅持事后監督與事中監督相結合。行政非訴執行監督,主要是事后監督。所謂“事后”,是執行活動中需要監督的事件已經發生,并非要求案件已經執行完結。但是,在對行政相對人人身、財產權益,或公共利益很大可能造成不可逆的損害情形下,可通過中止執行檢察建議進行事中監督。如,準予拆除的違法建筑包含合法建筑的,可以發出糾正違法的檢察建議,同時建議中止執行。監督實踐中,還存在見證執行這一同步監督方式,一般基于人民法院邀請或當事人請求,對重大、疑難、復雜案件進行現場監督。檢察機關發現問題時,可適時提出糾正意見。

堅持非訴方式與訴訟方式相結合。行政非訴執行監督,是對行政非訴執行立案、審查和執行活動的全流程監督,屬于執行活動監督范疇。對于受理或不予受理,準予或不準予執行的行政裁定,除通過聯合督辦、跟進監督等多種途徑,將檢察建議做成剛性、做到剛性外,檢察機關還可以提起行政公益訴訟的方式實現監督。如,行政相對人非法占用農地被行政處罰,其在法定期限內未申請復議或提起訴訟,行政機關怠于履行申請執行職責。在檢察建議后,仍不積極履職,導致??蠲揮薪贍?,農用地未恢復原狀,檢察機關可提起行政公益訴訟。

堅持非刑事路徑與刑事路徑相結合。除上述非刑事路徑外,行政非訴執行監督還應重視通過刑事路徑強化監督深度,解決深層次問題,有力促進依法行政和依法執行。主要體現在:(1)對執行判決、裁定失職,執行判決、裁定濫用職權等行為行使偵查權,依法查處相關人員職務犯罪。(2)對行政機關工作人員涉嫌犯罪、人民法院工作人員涉嫌其他犯罪,依管轄權限移送監委等有關部門。(3)行政相對人涉嫌拒不執行判決、裁定罪或其他犯罪的,依法移送公安機關。如,行政相對人涉嫌銷售不符合安全標準的食品犯罪,檢察機關建議不予執行食藥監局的執行申請,并移送相關犯罪線索。對于尚未構成犯罪的,建議有關部門依紀依法進行問責。同時,人民法院工作人員繼續承辦案件將影響執行活動公正性的,應依據《關于對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強法律監督的若干規定(試行)》建議更換承辦人。

優化行政非訴執行監督之方式路徑,還應注意以下兩點:

第一,堅持權力與權利雙維護。監督和支持并重,支持的前提是依法行使職權。同時,對于損害被執行人合法權益的,也應予以監督。

第二,善于運用民事訴訟法律。除特殊規定外,行政非訴執行適用民事訴訟法及相關司法解釋、規范性文件等的規定。如,案外人對執行標的物主張所有權或其他合法權益,以排除執行的,應允許其依法提出執行異議、提起案外人異議之訴;個體工商戶的字號為被執行人的,法院可以直接執行該字號經營者的財產。法院違反上述規定,可依法進行監督。

[責任編輯: 佟海晴]